《大理白族自治州洱海“三区”管控实施细则》的起草说明

 

一、制定实施细则的背景

为贯彻落实云南省人民政府《指导意见》的相关要求，在“两线”划定工作基础上，根据《云南省大理白族自治州洱海保护管理条例》（以下简称《条例》）的相关规定，结合洱海保护治理工作实际，特制定《大理白族自治州洱海“三区”管控实施细则》（以下简称《实施细则》）。

二、实施细则起草过程

根据省河长办关于“两线”划定工作的部署要求，州政府于2021年8月25日成立了由州政府分管领导任组长的“两线”划定领导小组及工作专班，启动洱海“两线”划定工作和“三区”管控实施细则的制定。通过前期现场调研及专题汇报，形成《实施细则》初稿，分别于2022年4月25日、5月9日向县市区及州级相关部门征求意见建议，并进行修改完善。在此期间，省人大常委会要求大理州立即启动并依法依规推进《条例》的修订工作，此次修订的主要内容是将洱海“两线”、“三区”管控范围及管控规则写进条例,主要目的是以地方立法的形式贯彻落实云南省人民政府的《指导意见》。《实施细则》的制定与《条例》修订工作密不可分、相互衔接，为确保《实施细则》和《条例》的合法性、实用性和一致性，决定将《实施细则》制定与《条例》的修订工作同步推进。

2023年12月1日，新修订的《条例》正式实施，2023年12月22日，《洱海湖滨生态红线及湖泊生态黄线“两线”划定方案》公布实施。2024年1月，《实施细则》完成社会稳定风险评估工作，风险评估为低风险，并向州委政法委进行备案。2024年1月24日第三次征求县市区及州级相关部门意见建议，并召开了专家论证会。按照规范性文件要求，4月1日组织召开了《实施细则》听证会，并进行法律审查，4月25日局党组集体讨论研究，5月16日征求州人大常委会法工委意见建议后，进一步修改完善，形成《实施细则（报审稿）》。

三、需要说明的主要内容

（一）关于《实施细则》的体系结构。《实施细则》共四章，分别为“两线”、“三区”名称及功能定位、制定依据及原则、“三区”管控措施、相关要求，其中第三章管控措施共34条，符合省政府要求的“管控措施内容条款只能增加、不能减少”的原则。管控措施中分四类进行管控，分别是洱海流域综合管控措施17条、生态保护核心区管控措施5条、生态缓冲区管控措施5条、绿色发展区管控措施7条。

（二）关于制定《实施细则》遵循的原则。一是作为政府规范性文件，坚持不突破《条例》的原则性规定，并严格按照《云南省重大行政决策程序规定》《云南省行政机关规范性文件制定和备案办法》等规定的程序，要求组织起草，不设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，不违反限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，使《实施细则》具有合法性。二是结合洱海保护管理实际，尊重历史、兼顾现实制定管控措施。三是严格依据云南省人民政府《指导意见》《条例》，结合了洱海周边现有的生产、生活实际情况制定完成。

（三）部分重点条款说明

一是第20条，严格管控经营活动。“生态保护核心区内的餐饮、住宿等经营活动实行严格管控。洱海湖区和湖滨带范围内禁止从事餐饮、住宿等经营性活动”此项与《条例》保持一致。考虑当前大理州旅游发展需要，在不违背《条例》“禁止新建、改建、扩建”的要求下，可适度开展一定的文化体育活动，因此增加了“牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，充分挖掘生态产品价值、让绿水青山转化为金山银山，依法依规适度开展相关文化体育活动。开展文化体育活动由行业主管部门提出活动方案后，征求同级生态环境部门、洱海管理部门、苍山洱海国家级自然保护区管理局等所涉及的部门意见建议后，报州人民政府同意方可进行”。  

二是第23条，鼓励人口迁出。《指导意见》为“禁止人口迁入”，根据规范性文件“不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益”的相关规定，提法修改为“鼓励人口迁出”。

三是将条例第七条中的“海南片区涉及城市规划区的按照城市规划区规划管控”单独放到生态保护缓冲区管控措施的第24条第二款。

四是第25条，禁止扩大建设规模。依据《指导意见》和条例第四十四条，增加了第二款：“经大理市、洱源县人民政府批准，开展必要的乡村振兴、美丽乡村设施建设和民房修缮建设等，不得突破村庄规划确定的边界以及管控要求”。

五是第32条，全力发展绿色低碳循环经济。依据《指导意见》，结合大理州发展实际制定了“鼓励文化创意、会议会展、运动休闲、康体养生、乡村度假、科研设计、总部经济等绿色高附加值服务业的发展。深入实施乡村振兴战略，大力发展生态农业、生态旅游业等生态友好型产业，推进文旅农融合发展”。